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LA BUONA SCUOLA OGGI: Documenti e interventi su  "Piano Renzi" (settembre 2014)

(07.01.2017)

La Corte e la scuola
Franco De Anna

L’ultimo parere degli ermellini, che invalida la delega della Legge 107 circa la “costruzione” del “sistema 0-6” mi pare possa essere oggetto di analisi interessante più che per il merito dell’ipotesi invalidata (“zero-sei” è poco più di una etichetta suggestiva che attende di essere riempita di condizioni e contenuti..), per le ragioni addotte dai giudici che hanno invece una notevole potenziale “estensibilità” ad altre materie che, in futuro, non mancheranno.

La volontà popolare ha mantenuto inalterato il dettato del Titolo V Cost., segnatamente i dispositivi che definiscono le due titolarità legislative (Stato e Regioni), le titolarità esclusive e le materie concorrenti, nonché la titolarità regionale su queste ultime “salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (art.117).
Ciò mantiene aperto ed anzi ancor più permeabile ad istanze politiche più recenti (vedi dinamiche manifestate nella vicenda referendaria..), un contenzioso vario tra le attribuzioni statali e quelle regionali, a dirimere(!?) il quale viene chiamata la Corte Costituzionale.
Poiché gran parte del contenzioso riguarda competenze che fanno riferimento alla gestione concreta di ampi segmenti del welfare territorializzato (dal servizio sanitario, all’assistenza, ai servizi all’istruzione) il rischio più evidente è che ci si misuri in un conflitto “giuridico” mentre i problemi reali da affrontare sono “produttivi”: come e quanto si organizzano i servizi concreti ai diritti sociali di cittadinanza.
Naturalmente i pareri degli ermellini sono fondamentali: ma non sono i giudici, per autorevoli che siano, a misurarsi con i concreti problemi di produzione dei servizi ai diritti. Senza i quali (i servizi…) i secondi (i diritti…) rischiano di essere affermazioni auto consistenti, ma puro “flatus vocis”. Utile a rivendicazioni e proteste, molto poco a progettazione e produzione, rendicontazione e verifica di responsabilità politiche.

Il carattere esemplare della sentenza citata consiste anche nel fatto che la Corte, per formularla, ripercorre sia pure implicitamente altri fondamentali pareri con i quali, agli inizi della fase di applicazione del Titolo Quinto approvato nel 2001, si era impegnata a chiarire alcuni concetti di fondo. Mi riferisco in particolare alla sentenza n. 282 del 2002.

La titolarità statale, le norme generali sull’istruzione.

Cimentandosi con la necessità di definire cosa si intenda per “norme generali sull’istruzione” la Corte incorre per la verità in qualche slittamento tautologico. In quegli storici pareri la Corte infatti afferma che per “competenza dello Stato” in contesto di competenze concorrenti,  si intende la definizione dei”principi fondamentali”, e cioè i principi che “…risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie, o si desumono dalle leggi vigenti”.
Se dovessimo trasferire la definizione alla materia “principi generali dell’istruzione” ci renderemmo conto che gli esempi normativi disponibili (una “legge generale” con definizione di “principi fondamentali” e collegato e coerente apparato di deleghe e strumenti regolamentari successivi e delegificati) sono davvero pochi in questi anni di legislazione scolastica.
A mio parere (per quel che vale), l’ultima “legge generale” sull’istruzione con tali caratteristiche anche formali fu (e mi dispiace riconoscerlo..) la Legge 53/2003 (Moratti). Ciò a prescindere dalla condivisione nel merito delle norme (lontana da me..).
Sul resto della produzione legislativa successiva sulla scuola bello è tacere: si pensi ad un provvedimento fondamentale di potenziale valore sistemico “radicale”  come l’elevamento dell’obbligo scolastico, abbia trovato un percorso legislativo ”di risulta”, che passava per le affermazioni di una legge finanziaria…e che infatti ha traduzioni sistemiche per lo meno “indefinite” nelle conseguenze innovative sul sistema.
Analoghe considerazioni sulla Legge 107, e anche in tal caso a prescindere dai contenuti (varii e spesso sovrapposti…) dai quali è francamente difficile enucleare con chiarezza e inequivocità i “principi generali”, i provvedimenti di sistema, la coerenza sulle materie delegate e la strumentazione secondaria.
Potremmo moltiplicare gli esempi: quasi un quindicennio di legislazione sull’istruzione è contrassegnato da tale assenza di “dimensione strategica di sistema”, pur moltiplicando i richiami alla necessità di “riforme epocali”. E tale considerazione vale per chi alternativamente  ha governato e chi si è opposto.
In discussione, prima delle posizioni e delle opzioni politiche stanno infatti le consapevolezze istituzionali, i rapporti politici, il “costume” parlamentare. In un Parlamento in cui si sfornano migliaia di emendamenti attraverso algoritmi informatici l’ultimo impegno è infatti quello del confronto tra diverse opzioni e scelte politiche.
Se si creano rapporti istituzionali per i quali non il “diritto di opposizioni” ma il “potere di paralisi” si funzionalizza e accoppia con l’uso intensivo della decretazione, dell’emendamento unico e della “mozione di fiducia”, non c’è confronto tra idee e opzioni, possibilità esplicite di mediazione (la sostanza della politica), rendicontazioni esaurienti con le attese degli elettori, indicazioni produttive e vincolanti per le fasi attuative.
Sia detto en passant ciò consegna un potere implicito e “deresponsabilizzato” nelle mani dei soggetti che intervengono nelle fasi attuative dei diversi provvedimenti: quanto a dire ad una Pubblica Amministrazione che, al di là degli “ossequi” formali alla politica, ha il fondamentale comandamento di autoriprodursi nelle proprie stratificazioni professionali e di interessi e nel proprio “manuale operativo”.

I giudici rimandano esplicitamente ai caratteri “generali” delle prerogative legislative statali. Ma non possono sostituirsi alla produzione legislativa (e già i bilanciamenti tra poteri e istituzioni minacciano squilibri “giuridicizzando” livelli squisitamente politici e finanche “gestionali”).
Sempre in quelle storiche sentenze, nei fatti richiamate in quella più recente sulle deleghe “zero-sei”, la Corte indicò una necessità di “sensibilità politico istituzionale” per il legislatore statale.
I giudici sostennero infatti da un lato che l’espressione “principi fondamentali” la cui definizione è statale, indica un “limite invalicabile” alla legislazione regionale.

Dall’altro che “norma generale” sempre a titolarità statale indica un limite alla “intensità normativa” dell’intervento statale rispetto alle competenze regionali: tale carattere generale deve cioè calibrare il dettaglio delle proprie affermazioni in modo da rispettare la soglia di quella titolarità.

Saggezza dei giudici: ma se i ricorsi alla Corte sono a loro volta sollecitati da una “politica politicata” più che da esigenze di effettiva ed operativa interpretazione istituzionale, tale saggezza è semplicemente sprecata. I ricorsi regionali che hanno promosso le recenti sentenze che qui commentiamo, mi paiono essere francamente dettate da tale dimensione contingente della polemica politica corrente (per provocare: ricorsi contro lo Stato o contro il Governo?).

La titolarità statale, i livelli essenziali delle prestazioni.

L’altro “caposaldo” dell’argomentazione della Corte è il richiamo alla competenza dello Stato nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (Art. 117 Cost. punto m)

Anche in tal caso il richiamo, coerente, ad altre sentenze (citate più sopra).
Nel 2002 la Corte intervenendo sulla interpretazione della definizione dei livelli essenziali di prestazione formulò una interessante affermazione di principio.

Tale definizione è infatti con tutta evidenza costituzionale prerogativa dello Stato, ma la Corte esplicita che tale definizione non si riferisce tanto ad una “materia specifica”, quanto ad una “competenza trasversale dello Stato” esercitabile su tutte le materie coinvolgenti diritti di cittadinanza civili e sociali e prestazioni da garantire.
E inoltre, affermazione essenziale, che gli interventi legislativi in merito non possono “nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso legislatore…” ma devono prevedere “l’elaborazione di indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite”. (sentenza 282/2002).

Appare qui evidente che trattandosi “di prestazioni” non si tratta di pure definizioni formali, ma di un insieme di risorse, organizzazione, strumentazioni tecnico scientifiche, condizioni strutturali nelle quali si concretizzano le “prestazioni” essenziali.
Dunque, al di là delle definizioni formali, un insieme di variabili che si modificano nel tempo (si pensi alle strumentazioni nella Sanità per esempio… ma anche ai diversi assetti territoriali nella distribuzione dei servizi alle popolazioni..).
I livelli essenziali delle prestazioni necessitano cioè di una permanente manutenzione e ridefinizioni strumentali ed operative.

Non è materia della Corte, ma appare evidente che a tali definizioni si agganciano alcune questioni fondamentali nella gestione dei servizi ai diritti di cittadinanza civile e sociale: la definizione delle “prestazioni” (e la loro manutenzione) fa da premessa alla definizione di “costi”.
Ed è (sarebbe) a tali definizione che andrebbe ancorata la problematica dei “costi standard”, che è cosa assai diversa da quella dei “costi medi”, sui quali sembra incentrarsi la discussione su spesa pubblica e politica delle risorse del welfare territorializzato. ([1])

Coerenze e contraddizioni

Il parere della Corte, che utilizza un richiamo anche implicito a principi affermati da tempo nelle sentenze relative alle controversie di attribuzioni tra legislazione regionale e Statale più sopra richiamate, nel caso in questione della delega alla creazione di un sistema “0-6” ha prodotto una dichiarazione di incostituzionalità della delega stessa contenuta nella Legge 107, accettando il ricorso regionale, che intravvedeva in quella delega stessa un “esorbito” delle competenze statale e un vulnus a quelle regionali.

Navigazione problematica e accorta quella della Corte. Apprezzabile equilibrio. Ma in questa sede di commento politico è possibile, senza nulla togliere a tale apprezzamento, qualche considerazione critica.

La prima è rivolta alla dimensione politica sia del legislatore sia dei ricorrenti.
Poste le definizioni della Corte relativamente ai caratteri di “norma generale” della legislazione dello Stato (qui in materia di “istruzione”) e dei “principi generali” che in essa devono essere contenuti, nonché del limite assennato che tali definizioni devono rispettare per non entrare nel “dettaglio” normativo che sia da vulnus alle attribuzioni della legislazione regionale, titolare delle “materie concorrenti”, il legislatore parlamentare ha quanto meno sottovalutato la portata stessa della proposta “zero-sei”.
Con una singolare “deriva” di errore: più si proclama, in termini di scelta politica. la portata “innovativa di sistema” della proposta “zero-sei”, più si rimarca la inappropriatezza di collocarla come una “delega” entro una norma che riguarda il “sistema di istruzione” in quanto tale (e ciò a prescindere dalle considerazioni più sopra accennate sul carattere appropriato della stessa 107 come legge di “sistema”, di carattere generale e di principi fondamentali).
Sotto questo profilo il parere della Corte è formalmente ineccepibile. “Zero-sei” vorrebbe regolare una parte del sistema di istruzione? Allora necessita di definizioni normative generali e di dichiarazione di principi fondamentali… Oppure è un segmento del welfare (variamente collocabile), ma allora richiede intervento specifico e rispettoso delle titolarità territoriali dei servizi.

Ma, indirettamente, vi sono rilievi sul carattere “politico” dei motivi dei ricorrenti. Le regioni potrebbero eccepire sul carattere invasivo di un tentativo di legiferazione statale, se quel segmento di politica territoriale fosse presidiato in modo opportuno. Se, per esempio, vi fosse un confronto assennato e operativo a livello di Conferenza Unificata Stato Regioni.
Altrimenti è del tutto evidente la strumentalità del ricorso. Ma non voglio qui addentrarmi nelle motivazioni reali delle Regioni ricorrenti. Valga la considerazione della pessima prestazione offerta sia del legislatore parlamentare, sia degli amministratori Regionali.
Il primo sembra assimilare superficialmente un costrutto come “zero-sei” a materia riconducibile alle “norme generali per l’istruzione”; i secondi non affrontano il problema ma ci tengono a dire “Tocca a me!!!!”.
Potremmo chiudere qui, se la proposizione del “zero-sei” non figurasse nelle “linee di indirizzo” appena formulate dalla nuova guida del MIUR. Lodevole l’impegno, a patto che muova dalla acuta e profonda consapevolezza che lo sviluppo di un sistema “zero sei” non è sua prerogativa e che anche solamente la proposizione di una priorità e di un impegno significativo dovrebbe investire ab origine (nella stessa formulazione del progetto..) gli altri titolari di competenze. La “politica pubblica” e la sua “strategia” in merito sono a titolarità plurima, sia nella “definizione” del valore pubblico, sia nella “gestione delle risorse”, sia nella predisposizione degli strumenti normativi.
Ma, capisco, che proprio tale assenza di consapevolezza e di comune interpretazione operativa del “cosa sia una politica pubblica” sono state la mancanza fondamentale delle classi dirigenti delle diverse istituzioni (Stato e Regioni) in questo quindicennio che avrebbe dovuto essere di “apprendimento istituzionale” a fronte delle innovazioni del Titolo V del 2001. E, al contrario, si è delineato come un luogo di spreco di risorse, sovrapposizione conflittuale di competenze, accumulo di disuguaglianze tra diverse arre del Paese; alcune impegnate a organizzare al meglio (alcuni servizi sanitari regionali sono per esempio di eccellenza) altre a dirottare risorse pubbliche a tamponare i propri fallimenti o a remunerare i propri sprechi (per tacere delle corruzioni…).

Ma la seconda osservazione di fondo sulla esternazione degli Ermellini (un tempo l’attributo era ai giudici di Cassazione, ma ormai si è esteso…) è una sua implicita contraddizione.
Quando la materia in analisi abbia a che fare con un “sistema di servizi” ai diritti civili e sociali di cittadinanza, la “titolarità plurima” è un tratto “fisiologico” della modernità. In nessuna formazione sociale e istituzionale, dalla centralistica Repubblica Francese, ai sistemi anglosassoni, i servizi sempre più complessi dalla cittadinanza, soprattutto quelli inevitabilmente territorializzati (dalla sanità alla assistenza, alla educazione/istruzione/formazione) sono “prodotti” in “sistemi” mono titolari, a titolarità esclusiva. Al contrario, in ogni contesto tale produzione è sempre frutto di pluralità di apporti, responsabilità e risorse.
Non si tratta dunque di “questione giuridica” (questo è un “vezzo” della cultura nazionale), ma di dimensione produttiva alla quale la dimensione normativo-giuridica deve essere “funzionale”. (Tipica categoria anglosassone la disponibilità di strumenti di soft law..). I diversi modelli di governo misto (governance) sono finalizzati proprio a connettere e rendere funzionali titolarità plurime. Ed è ovvio che il funzionamento di modelli a titolarità plurima deve dotarsi di un “manuale operativo” per addivenire a decisioni efficaci, che va oltre il dispositivo giuridico tipico del legislatore esclusivo (compreso il ricorso finale a calcoli di maggioranze e minoranze..).
Del resto (ma qui solo un accenno), il peso ed il ruolo di strutture di governance si va accentuando anche al di là dello specifico caso della produzione dei servizi ai diritti di cittadinanza: si pensi  quanti organismi internazionali, decisivi per esempio negli scambi economici, mettono capo a processi che non sono riconducibili agli strumenti normativi tradizionali. (Sabino Cassese non a caso parla di Governance without Governament..).
Rispetto a tale oggettiva ed ineliminabile pluralità di “titolarità nella produzione” di servizi ai diritti civili e sociali dei cittadini, e dovendo lo Stato assicurare “eguaglianza” tra i cittadini nell’esercizio e nella fruizione di tali diritti, il dispositivo della “definizione dei livelli essenziali di prestazione” diventa cruciale.
Riconosco che la richiamata sentenza della Corte nel 2002 (citata più sopra, anche se si riferiva per la verità al servizio sanitario..) sia, da tale punto di vista tanto esemplare, quanto solo parzialmente applicata. In sostanza solo nel Servizio Sanitario Nazionale il repertorio dei LEA (Livelli Essenziali di Assistenza) è presidio effettivo dei diritti dei cittadini e vincolo esplicito nel funzionamento dei diversi servizi. (Non che sia scrupolosamente osservato, ovviamente, ma costituisce la coordinata fondamentale di funzionamento e di confronto tra le diverse realtà, oltre che un riferimento che sarà sempre più essenziale, per governare i flussi di risorse..). La scuola per esempio non ha mai provveduto a definire un repertorio di LEP, rinforzando effetti di disuguaglianza dei servizi che sono del tutto evidenti nei confronti regionali e di area…

In quella sentenza la Corte dava una interpretazione allargata di cosa fossero i Livelli Essenziali di Prestazione: non un mero dettato normativo, ma un repertorio che, riferendosi a “prestazioni”, ne considerasse le componenti organizzative, gestionali, tecniche, operative, lo stesso portato delle innovazioni scientifiche.
Per tale motivo trovo contraddittorio il parere espresso oggi, che sostiene che alcune indicazioni contenute nella delega relativa a “zero sei” e che si riferiscono alle necessità di pervenire a omogeneità di ambienti, spazi, durate, modalità di erogazione dei servizi zero-sei, non facciano riferimento a Livelli Essenziali di Prestazione. Certo non sono un “repertorio” di prestazioni, ma si tratta comunque di condizioni organizzative per addivenire a confrontabilità e omogeneità di prestazioni…
Certo che, anche in tale caso, alla possibile contraddittorietà della espressione della Corte, si collega una “imperizia” evidente del legislatore statale… Una inconsapevolezza di quale impegno sarebbe necessario per costruire un effettivo repertorio di Livelli Essenziali, non solo di carattere “organizzativo”, ma per esempio nutrendo tale repertorio con l’apporto sensato e significativo della elaborazione scientifica (pedagogica, psicologica, antropologica nel nostro caso).

Tanto più se si considera congiuntamente che la fase 0-6 in tutta la letteratura internazionale viene considerata connessa funzionalmente con il “successo formativo” degli anni successivi, più direttamente collegato con i sistemi di istruzione. E che però, sempre a livello internazionale non vi è alcuna esperienza che colleghi quella fase di sviluppo del soggetto alla operatività di un “sistema socialmente specializzato” (come potrebbe essere quello dell’istruzione).
Tutte le esperienze internazionali fanno invece riferimento all’apporto plurimo di più soggetti e servizi, capaci di integrare nella loro operatività la dimensione della famiglia, delle prime esperienze di socializzazione e di impatto con la “noità” (in famiglia ci sono sempre meno “fratelli”…), alla dimensione progressivamente più caratterizzata da contenuti e impegni formativi (la scuola dell’infanzia..).
Così è del resto la realtà attuale nel nostro Paese: la famiglia, i nidi a gestione comunale o variamente “privata” (nidi aziendali, nidi di caseggiato… e spesso di buona qualità… nidi organizzati da enti religiosi…). Un “servizio” a multititolarità che vede progressivamente accentuarsi il ruolo pubblico (statale) nella fase 3-6 (la scuola dell’infanzia) ma che anche in tale caso non è esclusivo.

Se davvero si vuole affrontare positivamente tale problematica, il ruolo fondamentale del legislatore nazionale è quello di misurarsi con la determinazione dei livelli essenziali che devono vincolare la pluralità dei soggetti titolari. E si tratta di una “impresa” che deve misurarsi con una dimensione congiuntamente scientifica e produttiva. Poi ci si dividerà tra chi vorrebbe “statalizzare” tutto e chi difende tale pluralismo; ma intanto vanno definite le condizioni di fruizione dei “diritti eguali”.

Al di là di 0-6, una questione generale

Potremmo ripetere l’argomentazione per molte questioni e progetti che riguardano il sistema di istruzione e formazione e che vorrebbero alimentare una stagione innovativa. Dalla alternanza scuola lavoro, al rapporto tra istruzione e formazione professionale; dalla organizzazione dell’Istruzione Tecnica Superiore, alla organizzazione effettiva di un sistema di educazione permanente. Sono tutti elementi che, a prescindere dalle affermazioni normative e anche di quelle che sono state oggetto di tentativi di riforma costituzionale, mettono capo comunque a “politiche pubbliche” caratterizzate da titolarità plurime, e il cui successo è dunque vincolato alla capacità di strutturare e rendere operativi sistemi di governo misto.
Inutile nascondersi che, insieme a richiamati limiti della attività legislativa statale, di quella regionale e delle loro traduzioni operative (limiti e responsabilità in qualche caso colpevoli, specie nella “concorrenzialità conflittuale”) vi è un limite della cultura nazionale e del senso comune sociale che guarda allo Stato come interlocutore “superiore” cui tutte le competenze gestionali son fatte risalire. (Se qualche cosa non funziona si richiama sempre la responsabilità del Ministro di turno… anche quando il responsabile è assai più vicino, al Comune, alla Regione…). E non si guarda invece alla vera responsabilità del legislatore statale che è proprio quella relativa ai Livelli Essenziali di Prestazione, cui sono legaste le condizioni di uguaglianza dei cittadini e di uso appropriato delle risorse pubbliche.