La legge di autogoverno delle scuole

Il disegno di legge per l'autogoverno delle scuole
di Franco De Anna

Confesso imbarazzo nel commentare sia il Disegno di legge di riforma degli organi di governo della scuola, sia il parere che su di esso ha fornito il CNPI.
Considerando il testo del Disegno di legge verrebbe da appezzarne un certo equilibrio e il suo essere esito di un lungo processo di mediazione e di confronto tra diverse proposte provenienti da diverse formazioni politiche.
Le proposte di merito dovrebbero essere inevitabilmente oggetto di analisi più puntuali, e dunque di più puntuali proposte di modifica e/o di convalida, di specificazione di ulteriori dettagli.
Ma anche in tal caso, pur riconoscendone la necessità (e proverò a misurarmici più avanti) l’imbarazzo al commento non cessa.
Ciò che condiziona l’approccio è la considerazione che tale proposta arriva, oggi, a colmare una assenza che si prolunga da 35 anni (dalla prima definizione degli Organi Collegiali), e dopo oltre un decennio che è iniziato con due veri e propri break point per quanto riguarda il “Sistema Nazionale di Educazione, Istruzione e formazione” costituiti dalla istituzione dell’autonomia scolastica da un lato e dalla riforma del Titolo V della Costituzione.
Tale condizionamento opera quasi costringendo a misurare il senso e l’appropriatezza di questo nuovo provvedimento, non tanto o non solo per il suo dettato; ma soprattutto nel confronto con quanto maturato in quel lungo processo di transizione istituzionale incompiuta.

Lungo tale incompiutezza l’assenza del legislatore si è accompagnata alla costruzione di una “costituzione materiale” che ha interpretato la transizione stessa attraverso “prassi” più o meno consolidate e contingenti, o applicazione di principi e criteri tradizionali, o come esito della dialettica di interessi più o meno conservativi, a fronte di condizioni di potenziale grandissima portata innovativa (i due break point segnalati per i quali non si sono attivati percorsi, regole, opportunità di break througth, di attraversamento, per realizzare l’innovazione potenziale).

Ovviamente non si è trattato della sola assenza legislativa nell’accompagnare e tradurre il processo di innovazione potenzialmente contenuto sia nell’autonomia scolastica sia in quel tentativo che potremmo chiamare (con termini impropri, ma che propongo per sintesi in prima istanza) di “federalismo scolastico” o di applicazione di quel tanto di federalismo compreso nel Titolo V Cost. al sistema di istruzione,
Sono altrettanto mancati i contributi della “cultura scolastica” e della sua organizzazione (i soggetti politici, quelli dell’associazionismo, il sindacalismo) che, con diverse rappresentazioni e “narrazioni”, hanno in genere assunto, rispetto ai due temi innovativi posizioni di cautela e salvaguardia degli assetti tradizionali spesso coniugati con dichiarazioni generali di segno opposto (a parole, per esempio, tutti sono per l’autonomia scolastica).
Ma, come ovvio, le responsabilità dell’assenza del legislatore sono le più evidenti.

Tutte le fasi storiche di transizione sono animate come noto, da una contraddizione fondamentale tra i processi reali che modificano la materialità storica e gli assetti istituzionali e formali che la vorrebbero “descrivere” e catalogare.
Il compito specifico del legislatore, specie se si auto attribuisce il ruolo “riformatore” è proprio quello di accompagnare la transizione attraverso il progressivo adeguamento degli apparati normativi, delle regole, dei “contenitori” che determinano le condizioni di operatività dell’innovazione.
Quando ciò non accada l’esito incompiuto della transizione è soprattutto il frutto dell’azione congiunta degli apparati tradizionali (la Pubblica Amministrazione nel nostro caso) che sarebbero altrimenti sottoposti ad un processo di decostruzione, e della rappresentazione di interessi (prima di ogni altro delle persone che lavorano nel sistema) che non trovando diverse rappresentazioni delle proprie convenienze rifluiscono sulle certezze passate (molto sindacalismo scolastico ha così reagito lungo quella che abbiamo indicato come transizione incompiuta).

Sicchè, questo è il senso di una esitazione al commento, questa iniziativa ritardata del legislatore si situa in una situazione reale che è il frutto odierno di tale incompiuta. Si misura cioè, al di là del dettato specifico di nuove norme, con gli interrogativi e con un contesto segnati da una fase di “disillusione” rispetto alle speranze di mutamento disegnate un decennio fa.

1. La fase di break point dell’autonomia scolastica fu contrassegnata dalla applicazione della Legge 59/97 e dunque la collocava in continuità e applicazione dei principi e della filosofia di un disegno complessivo di riforma della Pubblica Amministrazione. Di seguito vi fu la riforma del Titolo V che ricollocava spirito e lettera della Bassanini entro un quadro istituzionale nuovo e coerente. La scuola ne era pienamente investita, dunque proiettava le proprie prospettive in un ambito di senso più ampio e mobilitante.

2. Il Regolamento dell’Autonomia recepiva elementi sostanziali dello spirito di riforma della Pubblica Amministrazione rispetto al riassetto delle Istituzioni scolastiche.
Dalla definizione stretta ed essenziale delle materie di esclusiva competenza del Ministero a un larghissimo disegno di potenzialità ancora inesplorate che andavano dall’autonomia organizzativa, al carattere budgetario del modello di gestione delle risorse; dalla autonomia di ricerca e sviluppo alla potenzialità delle reti; dall’autonomia di progettazione alla possibilità di “organici di rete.

3. La riforma del Titolo V Cost riconosce il ruolo dell’autonomia scolastica non a livello di “principi generali” (come l’autonomia della cultura e della scienza che fonda l’autonomia delle Università) ma in sede di definizione dei poteri normativi e amministrativi ripartiti tra Stato e Regioni. Dunque è una autonomia ascritta alle fasi di “governo” del sistema e della produzione finale dei servizi al diritto di cittadinanza all’istruzione.
Si configura così un potenziale ruolo delle istituzioni scolastiche nelle conseguenti strutture di governance di un sistema a titolarità miste e concorrenti.

4. Il nuovo soggetto pubblico (in termini classificatori un nuovo Ente Pubblico), sfuggendo in parte a repertori consolidati di tassonomie del Diritto Amministrativo (vedi le esercitazioni di “scuola” che pervennero ad una classificazione di “ente funzionale” per altro priva di conseguenze nel passare dalla tassonomia alla individuazione di organi, strutture operative conseguenti e regole di gestione effettivamente “funzionali”) dava origine a una duplice semantica.
Da un lato Ente Pubblico servente del Ministero della Pubblica Istruzione, secondo le istanze del decentramento e della razionalizzazione della catena di comando di un macrosistema non più governabile secondo il modello tradizionale di accentramento (una filiale del ministero per essere sintetici).
Dall’altro soggetto pubblico operante in diretta prossimità dei cittadini e dunque capace di interpretare i principi e la filosofia della sussidiarietà (uno dei principi ispiratori del “federalismo possibile” delle nostre istituzioni) rispetto alla produzione dei servizi corrispondenti al diritto di cittadinanza all’istruzione nei confronti della comunità locale.

5. Lo sviluppo di tale dialettica, ha segnato, negli anni successivi il prevalere della prima interpretazione. L’azione amministrativa, in questi anni di transizione è stata sempre diretta a “delimitare” lo spazio e gli ambiti dell’autonomia e probabilmente, nel gioco delle parti della dialettica citata, non poteva che essere così. In particolare

6. Incertezze, lentezze, contraddizioni, confronto irrisolto di interessi, permanere di stratificazioni storico-culturali-politiche, hanno contrassegnato parimenti il decennio di applicazione del Titolo V Cost. al sistema di Istruzione. Un decennio contrassegnato da

Sarebbe ingeneroso gravare di tale insieme di problemi irrisolti un disegno di Legge sugli organi di governo della scuola; e tuttavia alcune delle sue norme si inseriscono direttamente nelle problematiche rammentate più sopra, e dunque il commento non può astenersi da tali riferimenti. Mi limito perciò ad indicare alcune riflessioni relative a tali “snodi”, molti dei quali si articolano sul riconoscimento della potestà statutaria da parte delle scuole autonome.

1. Già si è rammentata la difficile definizione “istituzionale” di quell’atipico Ente Pubblico che è la scuola autonoma (ma forse gran parte degli Enti Pubblici sono “atipici”. Si vedano i riferimenti a S. Cassese), e i “due sguardi” che hanno caratterizzato il decennio di applicazione dell’autonomia (ente strumentale del Ministero o soggetto pubblico della sussidiarietà?). Qui si aggiunge un ingrediente ulteriore e della massima importanza.
L’estensione della potestà statutaria sembrerebbe assimilare la scuola autonoma all’Università e/o agli enti territoriali.
Si introduce ad un “modello” di soggetto pubblico che potrebbe avere ampie conseguenze sia in rapporto alla determinazione delle sue “regole” di funzionamento interno, sia delle rappresentanze, sia del suo rapporto con i più ampio sistema di governance esterno (si pensi appunto alla assimilazione con l’Università o con gli enti territoriali); sia in particolare del suo rapporto con il Ministero.
Ma si riflette ovviamente anche sul ruolo e le attribuzioni di figure essenziali come il Dirigente Scolastico o il Collegio dei Docenti.
Ma cosa ha “davvero in mente” il legislatore? La proposta si misura con condizioni reali in atto? Cito solo un esempio per provocazione: a un ente con potestà statutaria può essere impedito di avere un Conto Corrente Bancario per la propria gestione?
L’interesse per tale innovazione, le sue prospettive rischiano di essere compromessi proprio dalle contraddizioni che si aprono tra l’enunciato e la realtà.

2. Normalmente il “rappresentante” di un Ente a potestà statutaria è elettivo (ciò vale per i Rettori di Università, come per i sindaci ecc…). Nel nostro caso la rappresentanza è mantenuta ad un dirigente pubblico che risponde, nel suo rapporto di lavoro e nelle sue attribuzioni, al Ministero. Occorrerà riaprire una riflessione sul ruolo dei Dirigenti Scolastici già oggi segnato da “atipicità” classificatorie (sono gli unici Dirigenti pubblici che nelle loro attività e responsabilità devono misurarsi con organismi di diversa potestà, come il Consiglio di Istituto o il Collegio dei Docenti. Ora avrebbero interlocuzione con un organismo che esprime anche potestà statutaria).
Si delinea qui una contraddizione che rischia di mortificare o invalidare la portata innovativa della potestà di statuto. O comunque si è in presenza di una norma che non risolve, ma apre problemi.

3. L’autonomia statutaria non può che rafforzare il ruolo del “Consiglio dell’autonomia” che sostituisce il vecchio “consiglio di Istituto” e, se non si tratta di semplice “cosmesi”, ciò non può che ridisegnare diversi equilibri tra ruoli e funzioni tradizionali. In particolare rispetto al Collegio dei Docenti.
Si veda comma 4 dell’art. 1 del Disegno di Legge: “Gli statuti delle istituzioni scolastiche regolano l'istituzione, la composizione e il funzionamento degli organi interni nonché le forme e le modalità di partecipazione della comunità scolastica”. E ancora (art.6) “Al fine di programmare le attività didattiche e di valutazione collegiale degli alunni, lo Statuto disciplina l'attività del Consiglio dei docenti e delle sue articolazioni”.
Io non ho, al contrario di molti (si vedano le precisazioni e le riserve di qualche sindacato) alcuna preclusione rispetto a ciò. Mi limito a rammentare, a proposito di capacità di governare le transizioni, che si tratta di una “nuova narrazione” che mette in gioco modelli stratificati, significati, identità professionali. Mi preoccupa il fatto che il legislatore abbia davvero contezza di ciò, e sappia perciò rispondere alle reazioni che la novità produrrà.

4. L’autonomia statutaria che investe la determinazione delle regole del proprio funzionamento concreto, si rapporta direttamente con la realtà attuale di un “ente strumentale” del Ministero. All’autonomia statutaria, sempre se non se ne vuole praticare una versione “cosmetica”, non possono che corrispondere effettivi livelli di maggiore padronanza dei “fattori della produzione del servizio” (risorse umane, risorse materiali, regole procedurali, modalità e vincoli della gestione ecc..). Voglio, per provocazione, fare un esempio. Supponiamo che uno Statuto approvato da un Consiglio dell’autonomia si articoli nelle sue parti nel modo seguente (i titoli del suo articolato)

§ Rispetto degli standard nazionali e promozione dell’arricchimento quantitativo e qualitativo del servizio di istruzione per il territorio e la comunità locale.

§ Perseguimento dell’efficacia e dell’efficienza nell’uso delle risorse economiche ed umane

§ Rapporto tra pubblico e privato per perseguire l’arricchimento dell’offerta formativa

§ Programmazione e dialogo permanente con i soggetti economici e sociali del territorio

Quanto nella declinazione di tali capitoli è effettivamente nella “padronanza” dello Statuto dell’Autonomia? E non si tratta solamente del rapporto con il Ministero, ma più complessivamente con la “cultura scolastica disponibile”, come più sopra ricordato. Non sfuggiranno ai lettori le cautele e le riserve espresse per esempio dal sindacalismo scolastico, che richiamano anche esplicitamente la necessità di avere “modelli standard” di statuto o procedure di “approvazione specifica”, mentre il disegno di legge prevede solo interventi ex post di carattere cautelativo e da parte dell’interlocutore regionale (solo provvisoriamente USR).

5. Il valore della “partecipazione”, nell’autonomia statutaria, esige rideclinazione opportuna. La realtà attuale, in tutte le indagini sul campo, testimonia una diffusa contraddizione tra la partecipazione dei genitori che è massima nei momenti, spesso poco formalizzati o informali, dei colloqui, dei consigli di classe o comunque laddove si affronta la “materialità immediata” degli interessi in gioco, ed è minima nelle fasi elettorali di definizione dei Consigli di Istituto.
Il testo del disegno di legge affida allo Statuto il compito di regolare le modalità di partecipazione, compresi gli strumenti elettorali e di formalizzazione delle rappresentanze.
Si apre un terreno importante per sperimentare forme e modalità nuove. Ma temo che, sic stantibus rebus, sia più che presente la tentazione di “riformalizzare” (secondo tradizionali canoni elettorali) invece che di “riformare”.
Accenno solo alla considerazione che le istanze attuali alla partecipazione sono assai diverse da quelle che si tentò di interpretare negli anni ’70 con gli Organi Collegiali. Allora si pensò di rispondervi articolando fasi ed istituti della “intermediazione” attraverso i quali rielaborare consenso e significati comuni. Oggi le persone tendono a guardare alla partecipazione attraverso la metafora della “rete”. E la rete, per definizione è percepita come “disintermediazione”. (Vale più, in termini di partecipazione, un buon sito della scuola visitato giornalmente da qualche centinaio di genitori, per le informazioni puntuali che fornisce e le discussioni che stimola, o il numero di elettori, sempre più scarso nelle elezioni del Consiglio di Istituto? Come sapremo rideclinare le due forme, posto che siano entrambe necessarie).
Anche in tale caso un interessante prospettiva di cambiamento, che va ben al di là delle minute prescrizioni di salvaguardia “corporativa” (absit iniuria verbis) che molti commentatori avanzano. La sfida della transizione continua.

6. L’art. 1 del disegno di legge contiene una affermazione di grande (potenziale) interesse per tentare di rimodellizzare il ruolo della scuola nel sistema di governance e dunque i suoi rapporti tanto con il Ministero, quanto con il sistema delle autonomia territoriali. Testualmente “Ogni istituzione scolastica autonoma, che è parte del sistema nazionale di istruzione….”.
Sembra una ovvietà. Ma si consideri questa affermazione “…per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative…” dal D. Lgs.vo 165/2001, che disciplina “l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (e sappiamo la sua influenza nel determinare gli assetti reali degli Enti Pubblici ed il loro funzionamento. Per esempio per inquadrare il ruolo dei Dirigenti Scolastici).
Le due affermazioni corrispondono evidentemente a due “filosofie” non solo diverse, ma contrastanti che bene rappresentano un irrisolto già citato (la configurazione delle scuole autonome come enti pubblici).
Voglio assumere l’inciso dell’art. 1 del Disegno di Legge sull’autogoverno delle scuole, come una provocazione e rilanciare.
Uso la configurazione del Servizio Sanitario Nazionale (dunque qualche cosa di esistente e di facente parte del settore pubblico e parimenti rispondente ad un diritto di cittadinanza) come metafora che mi risparmia il dettaglio analitico qui impossibile.
Alla “fondazione” del servizio Sanitario Nazionale sta una affermazione fondamentale (Legge 833/1978) “il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi, e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione…. L’attuazione del servizio sanitario nazionale compete allo Stato, alle Regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini”.
Tele impostazione fu ribadita successivamente (D.Lgs. 502/1992), quasi con le medesime parole.

Secondo tale impostazione il servizio sanitario non è una funzione, una struttura, un servizio dello Stato; ma non è neppure un ente pubblico o una persona giuridica (e così si fuoriesce dalle strettoie definitorie del tradizionale Diritto Amministrativo[1]); è invece una organizzazione complessa cui lo Stato ed altri soggetti danno vita per garantire un diritto costituzionale. E si disegna così il territorio di un “governo misto” per la produzione di un servizio ai cittadini. (Come si vede le affermazioni del Titolo V hanno illustri precedenti)
Attendo (una sfida) che il legislatore ponga in qualche suo intervento una dichiarazione fondativa simile rispetto al “Sistema Nazionale di educazione, istruzione e formazione”, e da lì faccia conseguire lo sforzo di ridefinizione di soggetti, enti ambiti di decisionalità, di governo, e di produzione del servizio concreto, ridisegnando radicalmente competenze, attribuzioni, responsabilità. Per ora ci si esercita “cominciando dalla coda”. Nulla di male, ma si rischia di perdersi in particolari (e “occhiuti” e parziali interessi) e trascurare l’essenziale.
Mi basterebbe anche una affermazione di principio che sancisse che l’autonomia, da singolo requisito della singola organizzazione scolastica costituisce invece una “regola di funzionamento” dell’intero sistema.

7. E’ di grande interesse il tentativo di riorganizzare la dimensione “territoriale”, e trovo corretto che tale ridefinizione sia affidata alle Regioni. Ovviamente si aprono diverse questioni di dettaglio (rappresentanze, organismi più o meno formalizzati, Consulte o Consigli, ecc…). Anche tali questioni vanno affrontate tenendo conto dei principi generali (quelli ai quali si è tentato di raccordare l’argomentazione precedente) ma con la preoccupazione di “inverarli” nelle condizioni materiali del sistema. Qui molto dipenderà dalle culture di governo delle Regioni.
Accanto livello delle corrette definizioni istituzionali e del passaggio effettivo di poteri e competenze, vi è quello essenziale degli assetti amministrativi, l’organizzazione concreta dell’amministrazione regionale.
Mi limito solamente ad alcune considerazioni generali che riguardano l’impresa che ogni Regione deve affrontare a fronte dell’ampliamento delle sue competenze

§ Maggiore è il trasferimento di funzioni (e di risorse) più essenziale diviene il problema di comprendere, dal punto di vista tecnico, politico ed economico, se l’assetto organizzativo sia adeguato. Soprattutto nei casi in cui le classi dimensionali dei soggetti non riescano a garantire, possibili economie di scala.

§ Regioni con prerogative e forti e dichiarate ambizioni “programmatorie” e con deleghe operative a livelli inferiori, (Provincie, Comuni, ambiti territoriali di servizi…) misurano la propria funzionalità non negli “istituti” formali, ma nelle effettive economie di scala nella produzione di servizi di cui hanno la competenza esclusiva sul piano programmatorio.
Definire i medesimi contenitori territoriali attraverso “organismi formali” in territori di scala dimensionale assolutamente diversa significa solamente introdurre elementi di costo e di inefficienza in più.

Dunque, poste alcune affermazioni generali di valore, l’intera materia delle rappresentanze e dei ruoli territoriali (reti, organismi di governance locale, ecc) deve essere filtrata dalle condizioni materiali di economia di scala, o che comunque tengano conto della variabile dimensionale che condiziona la produttività e qualità dei servizi (la “sussidiarietà praticata”).
Non possiamo predefinire per legge nazionale gli stessi organismi, e individuati con il medesimo meccanismo, per la Lombardia e per una Regione con meno abitanti complessivi di un quartiere di Milano.
Naturalmente su questo piano il dato “tecnico” si confronta con la narrazione storico istituzionale e con un passato e tradizione che è diversa da Regione a Regione. Ma appunto ciò che non si può pensare è l’uniformità di dettaglio di una norma nazionale.

8. Della questione che sembra più far discutere (l’organismo di valutazione interna) non entro. Si tratta di tradurre un obbligo esistente da tempo, per tutti gli enti pubblici, e sempre disatteso. Semmai va detto che laddove le scuole lo hanno sperimentato si tratta di cosa assi più complessa di quanto descritto dalla legge in discussione. Si tenga conto della ricchezza di quelle esperienze nella traduzione operativa della norma

[1] Un vecchio maestro mi diceva sempre, provocando: “il diritto civile si occupa degli interessi delle persone, il diritto penale si misura con le passioni.. il diritto amministrativo è il “nulla”, la pura forma. Peccato che ad esso si affidi la “produzione reale” di cose importanti per i cittadini”