Direzione didattica di Pavone Canavese

CHE COSA E' LA CARTA DEI SERVIZI
a cura della dott.ssa Licia Peretto, insegnante elementare, laureata in Scienze della Comunicazione

 

Negli anni '90 diversi stati europei hanno avviato un'azione di rivalorizzazione dei pubblici servizi aumentando le garanzie dei fruitori, migliorando l'operato dei soggetti erogatori, instaurando un rapporto comunicativo tra ente e cliente anche mediante l'elaborazione e la diffusione di "Carte dei servizi".

In campo nazionale le "Carte dei servizi" si collocano nel quadro di una produzione legislativa che, nell'ultimo quinquennio, ha disegnato un'amministrazione che non lavora più per adempimenti, ma che progetta e risponde dei risultati:

In questo quadro si collocano le Carte dei servizi pubblici e, dunque, anche quella della scuola.

Finalizzata alla tutela dei cittadini nei confronti delle Amministrazioni pubbliche erogatrici di servizi, la Carta dei Servizi è stata promossa dal Prof. Sabino Cassese, Ministro della funzione pubblica nel 1993, e successivamente recepita come Direttiva dal Governo il 27 gennaio 1994, con il titolo "Principi sull'erogazione dei servizi pubblici".

La Direttiva apre con l'elenco e la specificazione dei principi fondamentali che presiedono all'erogazione dei servizi:

Nella seconda parte vengono individuati gli strumenti:

Con decreto del successivo 19 maggio il Presidente del Consiglio dei Ministri ha, quindi, individuato i settori per i quali è stata ritenuta urgente, e rispondente ad esigenze di pubblica utilità, la definizione di carte dei servizi ricomprendendo, tra i medesimi, quello scolastico istituzionalmente deputato a consentire l'esercizio di uno dei principali diritti previsti dalla Costituzione.

Coevamente il Governo, con d.l. n.163 del 12 maggio 1995 convertito nella legge n.273 dell'11 luglio u.s., ha dettato la disciplina procedurale per il miglioramento della qualità dei servizi, demandando al Presidente del Consiglio di fissare, con proprio provvedimento, gli schemi generali di riferimento delle relative carte.

Per il settore educativo tale provvedimento è il decreto 7 giugno 1995 che vara ufficialmente la "Carte dei servizi scolastici" e propone, per gli operatori del settore, uno schema generale ad hoc, approntato dal Dipartimento della Funzione pubblica d'intesa con il Ministero della Pubblica Istruzione.

Detto Decreto, che conclude un lungo periodo di progettazione, avvia per le scuole una fase di impegno particolarmente delicata ed onerosa, di elaborazione programmatica ed attuazione applicativa dei canoni ispiratori della propria attività.

Sulla scia dello schema di massima presentato dal predetto provvedimento ogni istituto scolastico è tenuto a definire uno specifico strumento regolatore della propria azione, determinando le regole cui intende ispirarsi per garantire qualità al servizio reso.

Tale strumento costituisce, in sostanza, il documento organizzatorio e programmatorio con il quale ciascuna scuola si presenta al contesto sociale in cui opera rendendolo partecipe degli obiettivi che intende perseguire e dell'azione che si propone di svolgere, rendendo visibile la specifica offerta formativa e inducendo dinamiche positive tra chi è preposto al servizio scolastico e chi ne fruisce.

Nella Carta ciascun soggetto erogatore di un servizio pubblico predefinisce e rende noti all'esterno i "principi fondamentali" ai quali ispira la sua attività:

1) i fattori di qualità, cioè le caratteristiche di qualità che l'utente prevalentemente si attende dallo svolgimento delle varie attività istituzionali;

2) gli standard, cioè i livelli o gli obiettivi quantitativi e qualitativi ai quali, in considerazione delle attese dell'utenza, dovranno tendere le attività della struttura organizzativa;

3) la valutazione, cioè i meccanismi approntati per verificare e monitorare costantemente l'attività svolta, anche al fine di praticare correttivi in itinere;

4) le procedure di reclamo, cioè i mezzi o i rimedi messi a disposizione degli utenti per segnalare disfunzioni, con l'impegno che delle segnalazioni si terrà adeguato conto prima che il conflitto sfoci in una fase patologica contenziosa.

Se alla "Carta" ci si fosse limitati ad assegnare solo questa proclamata funzione documentale, il problema apparentemente si sarebbe risolto con estrema facilità: sarebbe stato sufficiente riprodurre più o meno i contenuti dello "schema" ministeriale e il gioco sarebbe stato fatto!

Le cose, purtroppo o per fortuna, non stanno così e il gioco è stato un po' più complicato.

La Carta in qualcosa doveva pur distinguersi da un normale "depliant" illustrativo o da un opuscolo informative che qualche scuola ben attrezzata già utilizzava in passato!

Questa distinzione emerge prepotente e chiara

1) se si tiene presente che nella Carta vanno indicati gli standard di qualità, cioè gli obiettivi che si propone l'istituzione e le modalità di verifica e di misurazione del livello di raggiungimento degli impegni assunti ;

2) se si comprende che, oltre ai dichiarati scopi esterni (informazione, trasparenza e impegno verso l'utenza), la Carta ha un implicito scopo interno, cioè quello di essere uno strumento propulsore per coinvolgere gli operatori in un processo di identificazione e definizione degli obiettivi del proprio lavoro e dei meccanismi per migliorare le prestazioni.

Lo "schema" pubblicato sulla G.U. è, e rimane, una griglia-tipo, una specie di canovaccio, sulla cui scorta ciascuna unità scolastica ha potuto, più o meno agevolmente, pervenire alla definizione e approvazione della propria "Carta/documento".

Il documento specifico prodotto da ciascuna scuola è quindi stato il risultato finale, o meglio a dirsi centrale3, di un autonomo processo di elaborazione, attraverso cui definire i propri fattori di qualità, i propri standard generali e specifici, i propri meccanismi di valutazione, le proprie procedure di reclamo.

Lo scopo riposto delle prescrizioni ufficiali, quindi, non risiedeva tanto nella produzione del documento cartaceo quanto nella attivazione propulsiva, in tutti gli uffici, del "processo di coinvolgimento, di corresponsabilizzazione, di autocontrollo e, quindi, di miglioramento" [Auriemma - Tiriticco, 1995] nell'erogazione del servizio.

L'adozione della Carta, in altri termini, tende essenzialmente a far scattare un "effetto innesco" provocando, all'interno di ogni scuola, l'identificazione e l'assunzione di regole, criteri, procedure che, oltre ad essere "cartolarmente" esplicitate, devono corrispondere a reali comportamenti tenuti nell'erogazione del servizio.

Se così non fosse, al di là delle eventuali conseguenze sul piano delle responsabilità disciplinari, sicuramente ne soffrirebbe l'immagine della scuola e la considerazione che di essa hanno gli utenti, con ciò, provocandosi ulteriori effetti a catena dannosi per la sopravvivenza stessa dell'istituzione (es. flessione di iscrizioni, ecc.).

Da quanto detto si può già desumere, prima di procedere ulteriormente nell'analisi più dettagliata delle parti in cui si è articolata la Carta, che le indicazioni esemplificative esposte nel testo schematico ufficiale non dovevano assumere un valore rigidamente prescrittivo. A ciascuna istituzione scolastica è stato rimesso il compito, sia pure nell'osservanza di un minimo di criteri-base (esplicitare principi, standard, fattori, procedure di reclamo, valutazione del servizio, ecc.), di formulare autonomamente, e anche originalmente, il documento, prescegliendo contenuti ed esplicitazioni più o meno estese o diversamente articolate.

Per quanto riguarda la fase operativa che ha visto impegnate le singole istituzioni scolastiche nell'emanazione del documento, occorre tenere ben presente la dimensione processuale della Carta. Sarà pertanto opportuno ipotizzare una gradualità di sviluppo ed un'evoluzione del suo contenuto nel corso degli anni. La complessità degli elementi in essa presenti sarà gestita avendo chiari i rapporti che la Carta andrà ad instaurare sia con la tradizione culturale e di comportamenti della singola scuola, sia con la multiforme (e spesso sconnessa) normativa esistente, sia ancora con il dibattito politico-culturale sulla scuola.

Impresa non facile ma, senza alcun dubbio, stimolante.

Inoltre la struttura della Carta ha comportato un'articolazione non solo settoriale (che rispettasse dunque la specificità dei vari gradi ed ordini di scuola) ma anche territoriale: non ci si può impegnare dappertutto al rispetto dei medesimi standard e naturalmente non è desiderabile un omogeneo livellamento verso il basso. Pertanto, pur essendo comuni a tutte le scuole gli argomenti da prendere in considerazione, i valori degli indicatori di prestazione dovevano essere stabiliti da ogni singola scuola ed essere quindi, alla fine, molti e diversificati.

1.1. I principi ispiratori della Carta

Per maggiore chiarezza è necessario puntualizzare i principi di fondo che animano il documento in analisi:

1) la Carta dei servizi è un documento sempre verificabile, da sottoporre a continuo collaudo e a parziali, o anche radicali, revisioni. Non va, pertanto, enfatizzata al punto da considerarla quasi intoccabile, come traspare, invece, dalla preziosa logica architettonica e dalla monumentalità di alcune Carte: non è lo Statuto della scuola, ma una Carta dei servizi che, sia pure nel senso più nobile del termine, la scuola offre;

2) la Carta dei servizi non va considerata come fine a se stessa: è uno strumento di lavoro e ha valore pragmatico (di orientamento, di confronto critico, di spinta all'azione). Essa tende, in fondo, a realizzare la trasformazione graduale del rapporto fra la scuola, il territorio e la comunità di riferimento, oltre che a mutare mentalità e costume nelle relazioni intra ed extrascolastiche, favorendo i momenti di collaborazione e di verifica reciproca;

3) sul piano della nuova cultura della trasparenza, la Carta dei servizi non deve esibire zone di opacità o di indeterminazione. Questo aspetto rappresenta la sfida più importante sulla quale la Carta si cimenta: dalla sua logistica deve apparire chiaramente la chiave di lettura o, se si vuole, il codice di accesso, da parte di tutti, alla penetrabilità, alla visibilità, alla leggibilità della complessa articolazione organizzativa di ogni scuola;

4) la Carta va verificata e, ove occorre, rimodellata nella prospettiva e alla luce dell'ormai incombente cultura (e legislazione) dell'autonomia, nel cui contesto la Carta dei servizi è destinata ad assumere ruolo e significato di grande rilievo per le scuole;

5) il criterio operativo di fondo deve essere quello della reale fattibilità, cioè della concreta applicabilità e della puntuale e sollecita realizzazione delle dichiarazioni di principio contenute in ciascuna Carta, la quale (purtroppo occorre ancora ricordarlo) è la "Carta dei servizi" e non "dei desideri o delle buone intenzioni".

Se è vero che la Carta, come più volte sottolineato, ha dinamiche "extramurali", in quanto tende anche a presentare la scuola all'esterno, non deve però correre il rischio di fare "pubblicità ingannevole". Per fare un solo esempio: al principio di uguaglianza, dichiarato all'inizio di ogni Carta, devono corrispondere, sia nelle citazioni sulla Carta stessa, sia nei documenti e nelle iniziative conseguenti, i riscontri formali e reali intesi a combattere ogni discriminazione e condizionamento (progetti contro la dispersione e lo svantaggio socio-culturale, per l'integrazione scolastica e l'accoglienza, per la corretta formazione delle classi e quant'altro).