Direzione didattica di Pavone Canavese

CHE COSA E' LA CARTA DEI SERVIZI
a cura della dott.ssa Licia Peretto, insegnante elementare, laureata in Scienze della Comunicazione

2. COME E' STATA FORMULATA

2.1. I principi fondamentali

Lo schema generale di riferimento per la stesura della Carta dei servizi si apre con l'enunciazione dei Principi fondamentali che stabiliscono, in modo sintetico e chiaro, le idee-forza che devono regolare un servizio complesso e delicato come quello scolastico.

Questi principi traggono la loro origine dalla Carta Costituzionale (nell'incipit della Carta della scuola sono esplicitamente indicati gli artt. 3, 33, 34).

"I compilatori dello Schema di riferimento hanno dato un eloquente saggio dei loro limiti. Ad essi, infatti, è grossolanamente sfuggita, nell'elencare i principi fondamentali cui si ispira la Carta, l'enunciazione dell'art. 2 della Costituzione riferito alla tutela dei diritti inviolabili dell'uomo anche nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità.

Si tratta di una disattenzione imperdonabile per esperti, specialmente al cospetto di consolidati indirizzi maturati da lungo tempo nella giurisprudenza costituzionale, che ha avuto modo di riconoscere più volte alla comunità scolastica i caratteri propri di una formazione sociale" [Auriemma - Tiriticco, 1995].

Questo ulteriore spunto, invece, può essere direttamente esplicitato nella compilazione della Carta.

Nell'intento di sovvenire alle esigenze delle singole istituzioni, lo schema pubblicato in Gazzetta fissa i canoni fondamentali che devono presiedere alla prestazione del servizio scolastico ed individuare allo scopo, sviluppandole, cinque aree tematiche di riferimento: la didattica, i servizi amministrativi, le condizioni ambientali, la definizione dei reclami, la valutazione dei servizi.

2.2 Parte I - Area didattica

Vengono presentati in questa prima parte, i criteri fondamentali su cui si fonda l'operato educativo e didattico della scuola e gli strumenti che lo realizzano.

I principi base sono:

• responsabilità nel garantire la qualità delle attività;
• rispetto degli obiettivi educativi;
• individuazione ed elaborazione degli strumenti per garantire la continuità educativa;
• adozione di soluzioni idonee a promuovere un armonico sviluppo della personalità degli alunni;
• coerenza con la programmazione didattica;
• creazione, da parte dei docenti, di rapporti dialettici con gli alunni.

La scuola garantisce, per il conseguimento dei suddetti principi, l'adozione e la pubblicazione dei seguenti documenti:

1) Progetto Educativo d'Istituto (PEI);

2) Programmazione educativa e didattica;

3) Contratto formativo.

2.3. Parte II - Servizi amministrativi

La Parte II, in una valutazione comparativa con le altre parti, è stata sufficientemente affrontata nello schema generale pubblicato in G.U.

Per realizzarne la compilazione, allora, basterà seguire le indicazioni schematiche. Saranno così individuati e specificati :

• i fattori di qualità dei servizi amministrativi (sono preelencati nella Parte II, punto 8.1. dello schema, ma l'elencazione costituisce solo il minimo di fattori, potendo essere liberamente incrementata, tenendo conto di maturate riflessioni svolte in seno al Consiglio di circolo o istituto);
• gli standard dei servizi amministrativi ( sono preelencati nella Parte II dello schema, punti da 8.2 in poi. Sono derogabili in aumento. Qualora siano stati individuati fattori di qualità aggiuntivi rispetto a quelli inclusi nello schema, anche per essi occorrerà stabilire gli standard);
• gli indicatori dei servizi amministrativi ( taluni indicatori sono, sia pure indistintamente, contenuti nello stesso schema ministeriale);
• i responsabili degli standard dei servizi amministrativi (a questo proposito vale ricordare che lo schema ministeriale distrattamente glissa, sia per la parte amministrativa che per l'area didattica, sul punto concernente i responsabili di standard. Intenzionale o meno che sia la distrazione, è compito della scuola individuare e rendere noti i responsabili degli standard).

2.4. Parte III - Condizioni ambientali

La Parte III dello schema prende, invece, in considerazione le "condizioni ambientali" della scuola.

Esse costituiscono l'insieme delle caratteristiche morfologiche, delle condizioni di igiene e sicurezza, delle procedure di manutenzione, conservazione e protezione relative alle strutture edilizie, pertinenze, servizi, impianti e attrezzature della scuola.

Ovviamente, per quanto si è fin qui detto, anche a proposito delle condizioni ambientali sarà necessario preindividuare distintamente fattori e standard. Ed è in vista di questa necessità che, purtroppo, ritornano ancora una volta le insanabili contraddizioni dello schema ministeriale.

Si confonde in esso tra i fattori di qualità ambientale (sono tali, ad esempio le aspettative che l'utenza ha in ordine all'igiene, alla sicurezza, all'esistenza e alla quantità sufficiente delle strutture e degli spazi, all'esistenza e quantità sufficiente delle attrezzature, al corretto funzionamento delle stesse, alla manutenzione periodica, agli interventi di riparazione, ...), tra gli indicatori di contesto ambientale ( sono tali, ad esempio, il numero, la dimensione, la superficie, la cubatura, ...), tra gli standard ambientali (sono tali, ad esempio, le concrete procedure di fruibilità degli edifici e della attrezzature messe a disposizione da parte della scuola).

Nulla si dice, infine, in ordine ai responsabili degli standard ambientali (che, in larghissima misura, sono autorità ed enti esterni alla istituzione scolastica).

Nell'invitare, allora, gli operatori scolastici ad evitare di incorrere, in fase di formulazione del documento, negli stessi errori concettuali commessi dai compilatori dello schema ministeriale, si suggerisce sinteticamente di procedere nel seguente modo :

1) individuare e poi esplicitare riepilogativamente nella Carta, servendosi di dati contenuti in rilevazioni già esistenti agli atti della scuola (es. inventario, altri schedari descrittivi) , tutte le caratteristiche strutturali/quantitative degli edifici e delle attrezzature scolastiche, distintamente per ciascuna sede facente parte della medesima istituzione;

2) enunciare, relativamente ai fattori di qualità, taluni principi generali sulla scorta di quanto riportato nella parte introduttiva della Carta (cioè nella parte concernente i principi fondamentali);

3) enunciare, relativamente agli standard, quello che, in termini di obiettivi, la scuola fa, o ha in animo di fare, in ordine alle condizioni ambientali.

In particolare, relativamente agli obiettivi che la scuola si propone per soddisfare le attese dell'utenza, si potrà fare riferimento:

a) ad eventuali iniziative o intese con gli enti locali in ordine alla manutenzione degli edifici o fornitura delle attrezzature;

b) ad eventuali iniziative straordinarie di incremento patrimoniale ( es. piani acquisto, rinnovo, ecc.);

c) alle iniziative intraprese o da intraprendere nell'area del cosiddetto "rischio" e della "prevenzione" (in relazione al D. Lgs. 19.9.1994, n. 626 recante attuazione di direttive C.E.E. sul miglioramento della sicurezza e della salute sui luoghi di lavoro);

d) alla tematica concernente l'uso degli edifici e delle attrezzature. A tal riguardo si ricorda che nell'ordinamento scolastico si rinvengono varie norme che legittimano usi diversi da quelli rigidamente istituzionali.

Si attribuisce, infatti, al Consiglio di circolo o di istituto la competenza per poter:

• consentire l'uso delle attrezzature della scuola da parte di altre scuole che ne facciano richiesta per lo svolgimento di attività didattiche durante l'orario scolastico secondo criteri fissati dal Consiglio scolastico distrettuale e senza pregiudizio delle normali attività;
• consentire l'utilizzo delle sedi di istituti di istruzione secondaria superiore per la realizzazione di attività di formazione professionale da parte delle Regioni, ovvero per lo svolgimento di altre attività che rientrino nelle attribuzioni delle Regioni;
• assentire all'utilizzo degli edifici e delle attrezzature fuori dell'orario scolastico per attività che realizzino la funzione della scuola come centro di promozione culturale, sociale e civile, sulla base di provvedimenti di temporanea concessione disposti dal Comune o dalla Provincia a favore di soggetti terzi e nel rispetto dei criteri stabiliti dal Consiglio scolastico provinciale.

In generale l'uso delle attrezzature per attività diverse da quelle scolastiche viene specificamente disciplinato da apposite convenzioni, nelle quali devono essere accuratamente stabilite procedure, soggetti responsabili, regime delle spese per personale, pulizie, consumo di materiali ed energie (acqua, luce, riscaldamento), impiego di servizi strumentali (fotocopie, ecc...).

4) individuare ed enunciare i responsabili degli standard (es. Ente locale per le dotazioni edilizie; Consiglio di istituto per l'assenso alla fruizione di locali e attrezzature; ecc.)

2.5. Parte IV - Procedure di reclamo

Siamo giunti alla parte IV dello schema ministeriale che rappresenta una delle più evidenti novità caratterizzanti l'adozione di una Carta dei servizi.

Proprio la portata profondamente innovativa doveva far nascere, in chi ha redatto lo schema, l'idea di fornire qualche spiegazione più esplicita e qualche suggerimento più calzante.

Da tempo, tra le varie riflessioni scientifiche sulla giustizia amministrativa, si agita il problema di individuare soluzioni "deflatorie" per i carichi di contenzioso in atto, cioè escogitare meccanismi idonei a ridurne significativamente ed efficacemente la portata numerica complessiva, crescente e insostenibile.

I danni che da siffatta situazione derivano all'intera collettività, infatti, sono incalcolabili e minano pericolosamente il funzionamento degli apparati giustiziali, la giustizia sostanziale, la corretta convivenza sociale e, per certi versi, la stessa certezza del diritto.

II problema esiste in tutta la sua concretezza e impone la necessità di praticare nuove strade che, ben a monte della fase patologica contenziosa, riescano a convogliare i potenziali conflitti di interessi tra Amministrazione e cittadini verso composizioni preventive di natura non giurisdizionale o giustiziale.

Tenendo presente questa generale fenomenica, allora, si comprende uno dei principali motivi per cui sono state ideate, nell'ambito delle "Carte dei servizi", le cosiddette procedure di reclamo.

Il "reclamo", pur gravitando nell'area di esistenza di un reale o potenziale conflitto di interessi tra erogatore del servizio e cittadino/utente, nasce, infatti, da una pretesa disfunzione, o irregolarità, o infrazione di regole o di standard o comunque da una contrapposizione conflittuale o di doglianza; non è un ricorso con finalità di giustizia, ma un'attività di partecipazione volta al miglioramento del servizio medesimo.

In questa nuova ottica, probabilmente, ci si poteva impegnare nella ricerca di un termine diverso da "reclamo" (vocabolo che conserva ancora connotazioni conflittuali), nell'intento di sottolineare la vera natura di segnalazione o di suggerimento che dovrebbe essere insita in questa nuova forma di partecipazione.

Tralasciando queste sottigliezze terminologiche, è il caso di insistere sul fatto che, dal punto di vista interno alla scuola, il reclamo deve essere preso in considerazione, ove fondato, proprio come una comunicazione intenzionata a favorire, in via collaborativa,

il miglioramento del servizio. Anzi, se si volesse accogliere uno spunto capace di indirizzare ancor più decisamente gli eventuali reclami verso questa nuova ottica partecipativa, la scuola potrebbe predisporre e diffondere, in allegato alla Carta dei servizi, addirittura una modulistica ad uso degli utenti.

2.6. Parte V- Attuazione

Il mantenimento e lo sviluppo degli impegni indicati nelle parti precedentemente analizzate dipende, oltre che dai comportamenti delle varie componenti all'interno della scuola, anche dalla puntualità e dalla completezza degli interventi che devono essere svolti a favore della scuola, secondo quanto prevede la legge, da parte degli enti esterni (comune, USSL, Provveditorato, Ministero).

I contenuti di ogni Carta non sono definitivi ed immodificabili; essi verranno periodicamente verificati ed aggiornati per migliorare progressivamente gli standard su livelli di qualità crescenti nel tempo.

La Carta viene pubblicizzata all'interno della scuola e presso gli utenti e le istituzioni pubbliche interessate.

2.7. Procedure di adozione

La principale competenza deve ritenersi senz'altro intestata, ai sensi dell'art. 10 del T. U. n. 297/1994 delle leggi sulla P.I., al Consiglio di Circolo o di Istituto che, perciò, dovrà approvare l'atto finale di adozione del documento.

Va fatta altresì salva la competenza del Collegio Docenti, ex art. 7 stesso T.U. n. 297, in ordine ai profili educativo-formativo-didattici. Tale competenza, in quanto di natura "esclusiva", ha per ciò stesso un valore vincolante rispetto alla deliberazione finale.

Entrambe le competenze, peraltro, dovrebbero essere attivate dal dirigente scolastico, nell'esercizio delle sue funzioni promozionali e di coordinamento (art. 396 T.U.), essendo indispensabile una fase preliminare di impostazione da realizzare sia mediante scelte metodologiche di partenza che condiziinano gli esiti finali, sia attraverso rilevazioni di dati non sempre disponibili in maniera già aggregata e spendibili direttamente.

Prendendo le mosse, dunque, da tali considerazioni puntualmente attestate su dati normativi irrefutabili, si può ricavare un modello procedurale propizio alla più agevole e corretta definizione della Carta, che preveda :

1) una fase iniziale deliberativa intestata sia al Collegio dei docenti che al Consiglio di Circolo o Istituto, ciascuno per la parte di propria competenza. Tale fase potrebbe risultare utile per predefinire compiti, evitare sovrapposizioni, pianificare concretamente il lavoro;

2) una fase intermedia lavorativa di analisi e rilevazione di dati, di aggregazione, elaborazione e valutazione dei risultati dell'analisi, nonché di traduzione degli esiti in principi, regole e ogni altra specificità che costituirà i vari contenuti finali della carta. Tale fase potrà essere strutturata utilizzando le articolazioni interne delle prestazioni lavorative di cui agli artt. 43 e 54 del contratto collettivo, o comunque tenendo conto di altre realtà specifiche di ciascuna scuola (es. gruppi di lavoro misti; gruppi di iniziativa più motivati; interazioni a titolo gratuito con componenti estreme, ecc...);

3) una fase finale deliberativa intestata prima al Collegio dei docenti (per la parte di competenza) e poi al Consiglio di Circolo o Istituto, che delibererà per la parte di competenza nell'osservanza della delibera vincolante del Collegio Docenti (v. art. 1, comma 2, Direttiva Ministeriale 21 luglio 1995, n. 254).

Si tratta, ovviamente, di un modello puramente teorico, a carattere assolutamente flessibile, nel quale ciò che veramente conta non è tanto la rigida o formale scansione tra le varie fasi (esposta solo per ragioni esemplificative), quanto piuttosto ciò che in ciascuna fase si deve fare per svolgere un lavoro costruttivamente efficiente ed efficace.

L' avvenuta adozione della Carta, infine, va perfezionata con un'adeguata pubblicizzazione esterna, come stabilito sia dallo schema di riferimento, sia dalla Direttiva di attuazione n. 254/1995 ( v. art.1, comma 4), attraverso la più larga diffusione all'utenza.

Questo adempimento ulteriore e finale non dovrebbe essere sottovalutato o marginalizzato. L'art.12, comma 4 del Decreto n. 29/1993 sul pubblico impiego, poi richiamato nella Direttiva 11 ottobre 1994 sul funzionamento degli uffici per le relazioni con il pubblico, ha posto l'accento sulla necessità di promuovere e realizzare iniziative di comunicazione di pubblica utilità, utilizzando strumenti grafici, editoriali, audiovisivi, radiotelevisivi, telematici, multimediali, pubblicitari al fine di assicurare la conoscenza di normative, strutture e servizi e di informare sui diritti dell'utenza nei rapporti con l'amministrazione.

Si registra, ancora molto diffusa, l'insensibilità e la scarsa attenzione al problema della comunicazione: l'adozione della Carta può essere l'occasione, nel mondo della scuola, per ripensare anche questa importante problematica, sviluppando, pur con tutti i limiti delle risorse a disposizione, una "mentalità comunicativa" attenta a rendere ben noti all'esterno gli atti e i momenti più significativi dell'operato dell'istituzione, per ovviare a numerose incomprensioni esterne spesso causate unicamente da un pervicace deficit di informazione.