Direzione didattica di Pavone Canavese

CHE COSA E' LA CARTA DEI SERVIZI
a cura della dott.ssa Licia Peretto, insegnante elementare, laureata in Scienze della Comunicazione

 

3. UN PO' DI STORIA

Per permettere ai lettori di avere una visione d'insieme della situazione "Carta dei servizi" torna utile riportare rapidamente in primo piano lo scenario complessivo nel quale è venuta germinando ed è stata condivisa in sede politico-legislativa l'esigenza di approntare questo nuovo strumento formale.

L'idea di formulare una Carta dei servizi di primario interesse nasce animata da esigenze ed esperienze riconducibili a fenomeni diversi ma concomitanti e convergenti, da qualche tempo presenti nella realtà politico-economico-sociale di molti paesi europei ed extraeuropei.

Nell'ambito dell'Unione europea è stata via via avvertita la necessità di definire un nuovo regime dei "servizi pubblici" affinchè, in relazione a interessi generali e comuni a tutti i Paesi membri, possa essere assicurata la fornitura di servizi "universali" di buona qualità e accessibili a tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza. In questa prospettiva di integrazione è apparso chiaro che, per pervenire alla definizione di un regime unitario, occorre armonizzare l'organizzazione e la gestione dei servizi pubblici nei vari Paesi, formulando principi, criteri e regole comuni cui uniformare l'erogazione dei servizi stessi. Il processo, altalenando tra provvidi entusiasmi e improvvise battute di arresto, è in corso con esiti ancora incerti, ma segna una linea di tendenza ormai irreversibile.

Nell'ambito del mercato nazionale ed internazionale, d'altro canto, a fronte dell'accettazione della competitività interna ed esterna, si fanno sempre più incisivamente strada indirizzi di "qualità totale", di "orientamento al cliente", di "customer satisfaction" (soddisfazione del cliente). Nella filosofia della qualità totale di un'azienda erogatrice di beni o servizi particolare importanza viene attribuita alla cura che essa, attraverso appositi strumenti e procedure, sa riservare ai bisogni e alle aspettative dell'utenza. Siffatta attenzione, se ben visibile e riconoscibile, fonda ancor più saldamente la cosiddetta "accountability" aziendale (capacità dell'impresa di "render conto" dell'impegno costante per la qualità dei servizi erogati) e, di conseguenza, innalza nettamente i giudizi positivi degli utenti sul valore dell'impresa e del prodotto.

Ciascun fenomeno succitato è comunque ben più complesso di quanto non appaia dalla messa a fuoco meramente didascalica qui fattane, sia in relazione alle dinamiche casuali che lo hanno provocato, sia con riferimento alle molteplici implicazioni economiche ma anche politiche che di volta in volta coinvolge.

Si è voluto, comunque, farvi cenno unicamente per sottolineare come una problematica apparentemente tanto settoriale e specifica come quella dell'adozione della "Carta dei servizi" debba essere letta, per metterne in risalto alcune radici causali, entro contesti molto più ampi e generali.

 

3.1. L'iniziativa del Dipartimento della Funzione pubblica

Nel settembre 1993 la presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento per la Funzione pubblica) ha pubblicato un volume della serie dei "Quaderni" dal titolo: "Carta dei Servizi pubblici - Proposta e materiali di studio ".

In questo testo, dopo l'enunciazione dei principi fondamentali che debbono ispirare l'erogazione di un servizio pubblico, sono indicati gli strumenti per l'attuazione di tali principi e si definiscono i meccanismi di tutela e di garanzia per la corretta applicazione della Carta.

Nella documentazione pubblicata sono incluse alcune proposte di Carte relative ai singoli servizi e si individuano, settore per settore, alcuni standard riconducibili a due tipi:

Sull'esempio di quanto è avvenuto in altri Paesi occidentali, sono indicati solo alcuni di questi standard, lasciando agli enti erogatori dei servizi il compito di completare l'insieme delle regole applicabili al proprio settore.

Il "Quaderno" è stato infatti elaborato dal Dipartimento della Funzione pubblica senza alcuna pretesa di completezza, preoccupandosi solo di definire alcuni principi generali applicabili a tutti i servizi pubblici e rinviando a questi ultimi lo svolgimento completo di tali principi attraverso la definizione di Carte di settore. Inoltre si è tralasciato, volutamente, l'esame delle complesse questioni di natura teorica e pratica, risultanti dal dibattito sui servizi pubblici, quali, ad esempio, la necessità di una struttura generale di controllo dell'applicazione delle regole introdotte dalla Carta e la conseguente costituzione di autorità di regolazione del settore (simili alle authorities degli ordinamenti anglosassoni), nonché il coordinamento di queste strutture con organismi di controllo operanti sul piano locale.

Alla base della complessa ed articolata iniziativa del Dipartimento della Funzione pubblica, e delle proposte prodotte, vi è stata la realistica considerazione della crescente insoddisfazione per l'attuale stato dei servizi pubblici da parte dei cittadini, le cui legittime richieste sono troppo spesso inappagate. Infatti, se da un lato la domanda di servizi collettivi è in crescita e risulta sempre più attenta ed esigente, dall'altro lato quei servizi non rispondono adeguatamente alle aspettative per carenze organizzative, per trascuratezza degli interessi degli utenti, per scarsità di risorse disponibili a scopi sociali.

Da qui la necessità di ripensarne la configurazione, assicurandone l'efficienza, migliorandone il livello di funzionamento attraverso la fissazione di una serie di criteri generali, garantendo sia la certezza dei rapporti tra ente erogatore ed utente sia la prevedibilità dei risultati.

Se si accetta questa impostazione del problema (e non si vede come potrebbe essere altrimenti), occorre dunque avviare un processo tendente ad un servizio di qualità che si realizzi attraverso procedure rapide e semplici, che sia "aperto" e disponibile ad offrire informazioni, che consenta un'agevole accessibilità agli uffici.

Per raggiungere questi obiettivi sono intanto necessarie l'adozione e la pubblicazione di standard costantemente adeguati e la restituzione della voce agli utenti dei servizi fornendo loro strumenti di tutela e di reclamo di facile utilizzazione, diversi da quelli tradizionali, che permettano, in tempi brevi, processi di correzione.

Si dovrà dunque affrontare lo scadimento dei servizi e delle prestazioni erogate avendo come obiettivo la necessità di rispondere alle esigenze degli utenti-clienti, cancellando l'idea consolidata secondo la quale l'amministrazione è concepita come controparte degli amministrati, nell'ottica di una concreta modernizzazione e di un miglioramento dell'assetto e del funzionamento delle strutture pubbliche.

Il processo di rivisitazione/ristrutturazione/ripensamento delle amministrazioni che forniscono servizi pubblici è ormai irreversibile e la sua stessa diffusione, a livello internazionale, ne conferma la necessità. Il passaggio da un'amministrazione di procedure ad un'amministrazione di risultati (come è stato autorevolmente detto), "l'efficientizzazione" dei processi amministrativi, il miglioramento dell'offerta di prestazioni, un miglior rapporto costi-benefici potranno così contribuire ad eliminare (o mitigare) quel senso di rabbia e di frustrazione sinora accumulato dal cittadino-utente di fronte agli alti costi sociali, agli sprechi e allo scadimento dei servizi pubblici.

L'introduzione di Carte dei servizi è stata pensata con queste prospettive e conferma la connessione fra le esigenze di garanzia degli amministrati e la necessità di maggior efficienza nell'organizzazione e nell'attività delle amministrazioni.

 

3.2. Il progetto di attuazione sperimentale

Subito dopo la pubblicazione del "Quaderno" contenente le proposte di "Carte di settore" è stato istituito un "Sistema sperimentale per l'attuazione della Carta dei Servizi pubblici" che ha trovato la sua codificazione nella "Dichiarazione di intenti" siglata il 14 dicembre 1993 tra il Dipartimento della Funzione pubblica e gli enti erogatori che hanno aderito.

Questi ultimi, autoselezionatisi in modo volontario, si sono impegnati (sulla base della considerazione che la tutela e la promozione dei diritti dei cittadini richiedono un diffuso impiego per il miglioramento della qualità) ad anticipare l'evoluzione normativa garantendo di:

  1. adottare entro tre mesi apposite Carte, conformi ai principi ed alle regole stabilite nella Carta dei Servizi pubblici per quanto riguarda la definizione degli standard generali e speciali, l'acquisizione del giudizio degli utenti, il funzionamento degli uffici e l'accesso alle informazioni ed ai documenti;
  2. istituire, nella propria organizzazione, apposite unità incaricate di seguire gli aspetti relativi al Sistema e di collaborare con il Nucleo permanente di valutazione, composto da esperti;
  3. tener conto dei risultati dell'applicazione delle Carte, modificando, ove necessario, l'organizzazione degli uffici e delle procedure;
  4. sottoporre le Carte di settore al giudizio degli esperti e degli utenti;
  5. dare adeguata notizia agli utenti dei risultati conseguiti.

L'intenzione è stata quella di affiancare l'iniziativa ministeriale con una partecipazione decentrata che consentisse di verificare le difficoltà e le opportunità connesse al sistema delle Carte.

E' stato inoltre costituito, presso il Dipartimento, un "Nucleo permanente di valutazione" che procedesse ad un primo bilancio delle esperienze realizzate nell'ambito del Sistema sperimentale.

Da questa iniziativa sono nati gli schemi generali delle Carte di settore.

Con la successiva direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994 si è data sistematizzazione normativa alla materia, partendo proprio dalla definizione dei servizi pubblici come "quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla salute, alla assistenza e previdenza sociale, alla istruzione e alla libertà di comunicazione, alla libertà e alla sicurezza della persona, alla libertà di circolazione, ai sensi dell'art. 1 della legge 12.6.1990, n. 146, e quelli di erogazione di energia elettrica, acqua e gas" .

La direttiva è articolala in tre sezioni:

Viene quindi prevista la costituzione di un "Comitato permanente per l'attuazione della Carta dei servizi pubblici" istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione pubblica.

 

3.3. Proposte per il settore della scuola

Le proposte che emergono dai materiali di studio raccolti nel "Quaderno" del Dipartimento della Funzione pubblica si focalizzano, per quanto riguarda il settore scolastico, su quattro temi:

Relativamente al primo argomento, si suggerisce che ciascun istituto scolastico definisca gli standard generali e specifici del servizio sulla base di fattori di qualità dell'attività amministrativa, delle condizioni ambientali e dell'attività didattica.

In particolare, si esemplificano i fattori di qualità riferibili all'attività amministrativa (celerità delle procedure; trasparenza; informatizzazione; tempi di attesa; flessibilità negli orari di apertura ai pubblico), gli standard specifici (tra cui i tempi massimi di conclusione delle iscrizioni, del rilascio di certificati e diplomi ..., i tempi massimi di attesa agli sportelli, il numero di ore settimanali di apertura al pubblico ...), gli standard generali (percentuale di richieste di certificati o di altri operazioni amministrative compiute entro il tempo massimo stabilito; numero di richieste di visione di documenti accolte in un mese ...).

I fattori di qualità dell'attività didattica si riferiscono alla programmazione dell'attività didattica, ai criteri di valutazione, agli obiettivi, alle attività interdisciplinari (numerose prove scritte e orali; elaborazione di test d'ingresso e di uscita ...), alla presenza di indirizzi sperimentali, alla promozione di attività culturali (teatro, conferenze, seminari ...), alla stabilità del corpo docente, all'organizzazione di corsi di sostegno e di recupero.

I fattori di qualità riguardanti le condizioni ambientali comprendono lo stato dell'edificio (condizioni strutturali, igieniche e di mantenimento), il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle relative al superamento delle barriere architettoniche, il rapporto tra il numero degli alunni e la struttura delle aule, il funzionamento di biblioteche, laboratori, palestre e attrezzature specialistiche, il patrimonio di libri, audiovisivi, strumenti tecnici.

Sulla base del secondo tema (fattori di agibilità), si prevede che ogni scuola, in quanto centro di organizzazione, produzione e trasmissione della cultura, sia aperta dal mattino alla sera, secondo un orario di attività stabilito dal consiglio di istituto, sulla base di indicazioni del Collegio dei Docenti.

Sono poi indicate le attività della fascia pomeridiana: attività parascolastiche ed extrascolastiche (laboratori teatrali, cineforum, attività sportive ...), servizio di consultazione della biblioteca, organizzazione di conferenze e seminari di studio, corsi di sostegno e di recupero (questi ultimi al fine di orientare gli alunni del primo anno di corso, di prevenire ritardi ed abbandoni, di approfondire la preparazione in vista degli esami).

L'informazione e l'orientamento potranno essere realizzati mediante gruppi di lavoro (composti da docenti, genitori, esperti e studenti nella secondaria superiore) finalizzati a promuovere l'individuazione delle attitudini personali degli allievi. Al termine di ogni corso di studi il consiglio di classe formula un parere, obbligatorio ma non vincolante, circa la scelta del tipo di scuola o di indirizzo successivi.

In relazione al diritto di scelta, si suggerisce che ogni studente possa iscriversi alla scuola che preferisce, all'interno del proprio comune o della provincia; unico limite a questo diritto l'eccedenza di domande di iscrizione. In questo caso la precedenza spetta all'alunno residente nel bacino d'utenza.

Infine l'ultimo tema, ultimo per trattazione ma di primaria importanza, è la valutazione del servizio da parte degli utenti, effettuata, al termine di ogni anno scolastico, attraverso appositi questionari diretti ad acquisire il giudizio degli studenti e dei genitori sulle prestazioni rese dall'istituto scolastico con riferimento ai profili della didattica, delle condizioni ambientali e dell'attività amministrativa.

 

3.4. Fasi di elaborazione dello schema generale della Carta

Le scuole statali coinvolte sin dall'inizio nel progetto sperimentale del Dipartimento della Funzione pubblica sono state complessivamente 21: 3 elementari, 6 medie inferiori, 12 medie superiori (2 licei classici, 1 liceo scientifico, 2 istituti professionali, 7 istituti tecnici).

In particolare 16 di esse sono dislocate in provincia di Roma, 1 in provincia di Milano, 1 a Bologna, 1 a Lucca, 1 in provincia di Firenze, 1 a Reggio Emilia). Successivamente si sono aggiunte 2 scuole ubicate nell'Italia meridionale (un istituto tecnico di Foggia ed uno professionale della provincia di Napoli).

L'elaborazione della Carta si è svolta nell'arco di circa due anni, attraverso una percorso estremamente semplificato dal punto di vista procedurale, ma efficace per quanto attiene ai risultati: alle riunioni di impostazione generale dei singoli problemi (riunioni che si sono svolte a Palazzo Vidoni, sede del Dipartimento della Funzione pubblica, alla presenza dei capi di istituto interessati e del team del Dipartimento) hanno fatto seguito numerosi incontri informali tra docenti, direttori didattici e presidi delle varie scuole che, organizzati in commissioni di lavoro, hanno predisposto il materiale che sarebbe stato poi sottoposto all'attenzione di tutti i componenti del gruppo.

II gruppo di lavoro per la valutazione delle Carte di settore (che comprende, tra gli altri, un membro di ogni settore pubblico aderente all'iniziativa, altro aspetto interessante di scambio di esperienze e di informazioni) ha proceduto ad una prima valutazione, alla quale è seguito un confronto con i rappresentanti delle varie organizzazioni dei "consumatori" che hanno espresso un giudizio circostanziato e largamente favorevole, presentando, nel contempo, proposte di integrazione e di modifica (ampiamente recepite nel testo definitivo pubblicato il 15 giugno 1995, risultante dalla collaborazione tra Dipartimento della Funzione pubblica, gruppo di lavoro dei capi di istituto e Gabinetto del Ministro della Pubblica Istruzione).

 

3.5. I rischi nell'elaborazione della Carta

Nell'elaborazione dei documenti per i quali il decreto presidenziale ha stabilito le caratteristiche è stato necessario tener presenti "alcuni rischi", per evitare errori che svilissero lo spirito della Carta:

Non dimentichiamo, infine, come già accennato, la dimensione processuale, di documento in progress, della Carta, dimensione ulteriormente confermata dall'esistenza di un Comitato permanente presso il Dipartimento della Funzione pubblica con il compito di valutare l'adeguatezza delle varie Carte e di indicare eventuali modifiche ed integrazioni.