Direzione didattica di Pavone Canavese

Provveditorato agli Studi di Forlì

Documento approvato dal Gruppo di lavoro interistituzionale
L’INTEGRAZIONE DEGLI ALUNNI CON HANDICAP E LE RISORSE DI SOSTEGNO
le novità legislative del DM 331

La più recente evoluzione del sistema scolastico è contrassegnata dall’emanazione di leggi che hanno notevoli conseguenze anche sul piano dell’integrazione scolastica degli alunni con handicap. In esse viene riconfermata la scelta dell’inserimento degli alunni handicappati (anche gravi) nella scuola comune, scelta che trova un punto di riferimento ineludibile nella Legge quadro n. 104 del 5-2-1992.
Nel medesimo senso, pur con qualche cautela, si è espressa la Camera dei Deputati al termine dell'indagine sullo stato dell’integrazione in Italia (1997) e affermazioni simili sono contenute nel Disegno di legge sul riordino dei cicli (luglio 1997) e nella Bozza di Regolamento sull’autonomia organizzativa e didattica (marzo 1998).
E’ pur vero che persiste un quadro di diminuzione di risorse destinate alla scuola, o meglio, di riduzione "programmata" della quota di personale in servizio ( - 3% nel biennio 1998/2000 previsto dalla Legge 449 del 27-12-1997) a fronte del perdurante calo demografico e nell’ottica di un diverso impiego delle risorse. In altre parole, la diminuzione degli organici viene "compensata" dall’aumento di risorse finanziarie destinate alla scuola (v. ad esempio, la Legge 440/1997).

La dinamica degli organici

Tale orientamento produce riflessi immediati anche nella quantità di personale di sostegno utilizzabile. Le nuove modalità di conteggio (1 docente di sostegno ogni 138 alunni) collegano l’ammontare degli insegnanti all’intera popolazione scolastica (di una provincia) e non ai soli alunni con handicap, come in precedenza.
Inoltre, per la prima volta nel nostro ordinamento viene fissato a priori un tetto (nazionale e provinciale) dei posti di sostegno: si tratta delle tabelle allegate al D.M. n. 331 del 24-7-1998 (modalità per la formazione delle classi e degli organici).
Anche le stesse deroghe al rapporto 1:138, pur previste dalla legge, sono prefissate dal centro, dovendo rientrare nei tetti di riduzione complessiva del personale di cui si è detto.
Il numero dei docenti di sostegno, in questo modo, viene sostanzialmente "bloccato". L’eventuale aumento (in percentuale) della popolazione scolastica certificata con handicap, non produce aumento di posti di sostegno, perché questi sono rigidamente ancorati alla popolazione "normale" (che è stabile, quando non in calo). Nel caso specifico della provincia di Forlì, una minor quantità di sostegno (-11 posti rispetto all’a.s. 1997/98) dovrà pertanto essere distribuita tra un maggior numero di alunni certificati. Infatti la nuova normativa simula un assestamento delle certificazioni sui dati storicamente rilevati e non considera eventuali "impennate" (variamente spiegabili).

Tab. 1 – Situazione dell’integrazione scolastica nella provincia di Forlì-Cesena
(anno 1998/99 e confronto con 1997/98)

Fonte: Provveditorato Studi Forlì-Cesena (1998)

Diverse e legittime possono essere le interpretazioni di questa scelta del legislatore. Si consolida di fatto (con il ritocco del –3%) una quota di docenti di sostegno pari a quella fino ad oggi impiegato nell’integrazione, riconfermando un rapporto lievemente superiore a 1:2. E’ però già prevista una contrazione ulteriore di 16 posti per il 1999/2000. Aumenta tuttavia il numero del personale stabile di ruolo, con evidente beneficio soprattutto per la scuola elementare.

L’avvio dell’autonomia

Tale operazione va comunque inserita nel quadro dell’avvio dell’autonomia (art. 21 della Legge 59/97 e primi regolamenti applicativi, come il DM 251/98 sulla sperimentazione dell’autonomia ed il DPR 233/98 su dimensionamento ed organici) che sposta l’ottica dall’automatica assegnazione di risorse di organico alla sua gestione più flessibile.
L’organico funzionale, già operante nella scuola elementare (v. CM 335/1998) ed in fase di estensione negli altri livelli scolastici, supera una rigida distinzione di compiti tra i docenti in servizio in una unità scolastica, in favore di una più condivisa e funzionale distribuzione degli interventi dei docenti, di cui ci si assume in prima persona la responsabilità (ad esempio, nel decidere la consistenza di un organico di plesso, o di un intervento di sostegno).
Questa nuova impostazione avrà conseguenze anche sul piano dei rapporti tra docenti "curricolari" e docenti di sostegno, che già oggi sono accomunati dalla medesima contitolarità di classe.
L’autonomia scolastica, inoltre, accentua la richiesta di una maggiore integrazione tra le diverse risorse (umane, finanziarie, strumentali, di ricerca e motivazione), che andranno comunque reperite. Le stesse scelte organizzative, come il superamento del gruppo-classe di cui parla la L. 59/97, può – in certi casi - offrire nuove e diverse opportunità di integrazione. L’autonomia, infine, implica la ricerca di un positivo rapporto/alleanza con la comunità di riferimento e gli enti locali.
Questi principi non sono nuovi nel caso dell’integrazione degli handicappati, anzi sono stati alla base delle esperienze più riuscite di integrazione.
L’attuale fase si presta dunque ad un ripensamento del significato dell’integrazione e delle sue concrete modalità di attuazione. Nel ripercorrerne i problemi essenziali ci siamo avvalsi degli artt. 37-44 del D.M. 331/1998, con i quali si dà attuazione alle novità in materia di organico per il sostegno contenute nella Legge 449/97.

La certificazione di handicap

Appare necessario "delimitare", per l’a.s. 1999/2000, con più precisione l’area dell’handicap certificabile, per evitare che una impropria dilatazione delle certificazioni (ad esempio, nel corso delle classi intermedie) possa, di fatto, far venir meno le risorse nei casi di effettiva necessità. A tal fine, d’intesa con i responsabili delle Aziende Sanitarie Locali, saranno adottate variazioni nelle tipologie di classificazione degli handicap (in particolare per superare la certificazione dovuta a soli ritardi nell’apprendimento scolastico).
Sarà pertanto necessario mettere allo studio forme di intervento nei confronti degli alunni con difficoltà di apprendimento, mediante una idonea riorganizzazione della didattica (ormai consentita dall’autonomia), senza escludere forme di recupero in orario aggiuntivo, assistenza individuale allo studio, percorsi personalizzati.

Assegnazione dei docenti di sostegno

Già ora l’assegnazione del personale docente di sostegno è "sganciata" da una quantificazione delle ore di "copertura" determinata dalla gravità della diagnosi funzionale. Non spetta infatti alle ASL indicare le ore necessarie di sostegno. L’attribuzione delle ore di sostegno ai singoli alunni (o meglio, alle classi di riferimento) avviene in sede di singola scuola, sulla base di una valutazione mirata di tutte le condizioni operative (numerosità delle classi, presenza di altri operatori, tempo scuola fruito, natura dell’handicap, ecc.) e senza precostituire una sorta di "diritto acquisito" a "n" ore di sostegno nel corso degli anni.
Anzi, la più recente normativa in merito, l’art. 41 del D.M. 331/98, considera il criterio della "previsione programmata della riduzione motivata dell’impiego dell’insegnante di sostegno", quale indicatore di una progressiva conquista di autonomia e di verifica positiva dell’intervento integratore. Tale punto andrà esplicitato in primo luogo ai genitori dell’alunno interessato.
Il Gruppo Handicap ha allo studio un diverso modello di richiesta di organico di sostegno (per il 1999/2000), che consenta di apprezzare l’insieme di tutte queste variabili nell’assegnazione delle risorse alle scuole ed ai circoli.

Formazione delle classi

Come è noto, la Legge 449/97 ha abolito il tetto automatico del massimo di 20 alunni per le classi che accolgono alunni in situazione di handicap. Questo, ovviamente, non significa che non si debba mirare a contenere, quando possibile e ritenuto utile, il numero degli alunni per classe, fino a scendere sotto i 20 in casi di particolare necessità (come recita, da ultimo, l’art. 10 del DM 331 cit., che pone però il vincolo delle "risorse professionali disponibili".
Riduzione degli alunni, ore di sostegno, gravità dell’handicap, presenza di altri operatori sono elementi da considerare ormai in termini integrati. La presenza di classi poco numerose potrebbe implicare un minor fabbisogno di sostegno e viceversa.
Sulla base del DPR 233/98 la formazione delle classi sarà rimessa alle singole scuole, anche se gli organici funzionali saranno assegnati ancora dal Provveditorato (per gli evidenti profili di spesa). Con l’organico funzionale tende però a diminuire il "peso" delle classi e ad aumentare quello del numero complessivo degli alunni. La tendenza è quella di agevolare forme di organizzazione (anche temporanee) diverse dalla classe frontale, in modo da "rendere meno determinante i raggruppamenti di alunni per classe e la loro dimensione" (art. 45 del DM 331 cit.).

Funzioni dell’insegnante di sostegno

Si consolida l’idea che il docente di sostegno non possa prendersi cura, da solo, di tutti i bisogni dell’alunno con handicap, ma debba orientarsi verso interventi di sostegno didattico mirato.
Questo orientamento implica il superamento del concetto di "copertura oraria" e la ricerca, in caso di handicap lievi e medi, di una maggiore integrazione degli interventi didattici con i colleghi curricolari contitolari di classe (senza escludere forme di scambio di ruoli o prestiti professionali).
In caso di alunni particolarmente gravi è evidente l’esigenza di individuare forme di sostegno non strettamente didattico (per assistenza fisica, supporto all’autonomia, mediazione alla comunicazione, ecc.) da affidare anche ad altri operatori (ausiliari, assistenti, educatori professionali, volontari, obiettori, ecc.).
Il Provveditorato segnalerà queste esigenze anche alla rete degli Enti locali, alle ASL ed alle Associazioni dei genitori disabili, affinchè siano sensibilizzate ai nuovi bisogni e possano approntare interventi anche in forme innovative (convenzioni, affidamento di incarichi, prestazioni d’opera).

Le responsabilità dei diversi operatori

Nel caso (auspicabile) di intervento di operatori (anche esterni) con qualifiche diverse da quella di docente, va precisato che la programmazione di tali interventi è da ricondurre nell’ambito della sede scolastica che se ne assume la responsabilità tecnica, tramite i suoi organi gestionali, fatte salve le necessarie intese.
Le modalità di intervento delle diverse figure saranno oggetto di una chiara pattuizione tra le parti (meglio se formalizzata). Si tenga presente che l’accordo di programma firmato in provincia di Forlì (febbraio 1997) e pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Emilia-Romagna n. 123 in data 15-12-1997) delinea il quadro delle diverse figure professionali che possono essere chiamate a collaborare con i docenti, interpretando le funzioni di assistenza in termini non puramente accessori, anzi come "strategia volta a favorire la progressiva autonomia e la possibilità di comunicare".
In merito ai profili di responsabilità diretta se deve tener conto, da un lato, del Codice Civile, sulla responsabilità "in vigilando" degli adulti sui minori a qualunque titolo loro affidati e, dall’altro, dell’esigenza che sia assicurata sempre la presenza "in situazione" dei docenti, cui spetta la responsabilità della coerenza educativa dei vari interventi.

Dal progetto educativo al progetto di vita

Già la legge 104/92 suggeriva di inserire gli interventi di integrazione scolastica in un più complessivo progetto di vita dell’alunno, a significare la "pregnanza esistenziale" e non solo didattica dell’esperienza educativa dell’alunno in condizione di handicap.
Questo spostamento di attenzione legittima uno stretto rapporto con i genitori dell’alunno, la ricerca di forme di integrazione verso l’extrascuola (tempo libero, lavoro, vita sociale), il ruolo delle diverse figure a ciò addette.
In particolare, occorre preparare con cura il "passaggio" da un livello scolastico a quello successivo (senza indebiti "trattenimenti", eccessivamente frequenti nella scuola dell’infanzia) avvalendosi con più convinzione degli strumenti normativi già disponibili, ad esempio la ancor valida C.M. 1/1988. Si dovrà, inoltre svolgere una più incisiva azione di orientamento e di accompagnamento nelle scelte del post-obbligo. La frequenza della scuola superiore si dovrà caratterizzare come proiezione verso esperienze sociali e pre-lavorative.
La gestione di queste iniziative richiede una maggiore flessibilità nell’impiego dei docenti, da incentivare nelle opportune forme.

Reperimento di nuove risorse

Il processo di integrazione richiede un attento studio di tutte le risorse che si potranno reperire, posto che la quantità del sostegno non è una risorsa illimitata, ma soggetta al "contenimento" cui abbiamo più volte fatto riferimento.
Già si è detto dell’esigenza di collaborazione con gli enti esterni. In questa prospettiva l’art. 45 del D.M. 331/98 si spinge molto avanti, ipotizzando che l’ampliamento dell’offerta formativa possa avvenire oltre che "utilizzando la disponibilità di personale e di mezzi del fondo di istituto", anche di "ulteriori risorse di personale e mezzi messi a disposizione dai competenti enti locali oppure da Enti ed organismi pubblici o privati, a seguito di appositi accordi o convenzioni".
Limitate appaiono le possibilità di ricorrere a personale docente per progetti, o in soprannumero, o per completamento di orario (anche se questa opportunità non va sottovalutata, per alcune determinate cattedre, ad esempio dei docenti di educazione fisica).
Occorre quindi analizzare a fondo l’opportunità di riconoscere impegni aggiuntivi del personale statale, oggi consentiti da diversi canali normativi:

• fondo ordinario di istituto;
• fondo provinciale per il miglioramento offerta formativa;
• incentivazione differenziata del personale (CM 220/98 e CM 289/98);
• attività pomeridiane extracurricolari e corsi di recupero

oltre ai tradizionali canali offerti dagli Enti Locali (progetti per il Diritto allo studio). Per attrezzature ed ausili, nonché per progetti di innovazione metodologica, esiste un apposito fondo ministeriale presso l’Ufficio H del Provveditorato (oltre che presso gli Enti locali).

Le opportunità offerte dall’autonomia (progetti sperimentali)

L’attuazione progressiva dell’autonomia renderà possibili diverse soluzioni organizzative che possono favorire l’integrazione scolastica, proponendo un’impostazione più duttile della didattica (es.: orari più distesi, differenziazione dei gruppi, attività di laboratorio, ecc.). L’avvio dell’autonomia può ora avvalersi del canale della sperimentazione (DM 251/98) e di appositi fondi per progetti (Direttiva 252/98); tra gli argomenti oggetto di sperimentazione viene più volte citata l’integrazione degli alunni con handicap (v. Lettera 27814 del 19-5-1998 che contiene il modello P per la presentazione delle richieste).
Ogni scuola riceverà un fondo-base (di circa 5-7 milioni) su semplice presentazione del progetto e potrà aspirare ad ulteriori finanziamenti per progetti di particolare complessità.
Sarà segnalato all’apposito Nucleo per l’autonomia (che dovrà valutare i progetti) l’opportunità di scegliere almeno un progetto sperimentale relativo all’handicap per ogni livello scolastico. Ciò anche al fine di "ripescare" il disposto della Legge 449/97 (art. 43 del D.M. 331 cit.) circa i progetti di sperimentazione efficace che, ben delineati nelle suddette disposizioni, devono però avvalersi delle ordinarie risorse disponibili (e quindi, al momento, dei fondi-autonomia).
Con i finanziamenti per l’autonomia è comunque possibile retribuire vari tipi di prestazioni del personale interno o esterno alla scuola.
L’insieme dei temi qui enucleati potrà essere oggetto di ulteriori approfondimenti in occasione di momenti di studio e di confronto già programmati a livello provinciale, per compiere una prima verifica degli accordi di programma.